行政事业单位国有资产管理研究文献综述

行政事业单位国有资产管理研究文献综述
摘要：行政事业单位资产是我国国有资产不可或缺的一部分，在履行政府职能、加强公共管理、实施宏观调控、推动经济建设等方面发挥着重要作用。随着现阶段，深化经济体制改革，行政事业单位国有资产管理体制改革成为不可回避的一个紧迫问题。本文通过梳理国内及国外行政事业单位国有资产管理方面的现状、观点、方法等内容，按照研究视角进行分类,指出它们的现实意义和理论不足，为我国行政事业单位国有资产管理研究提供一些参考。
关键词：行政事业单位；国有资产管理；文献综述

Abstract: Administrative institution is an integral part of China's state-owned assets, and assets in the performance of the government function, strengthening public administration, the implementation of macro-control, promote economic construction plays an important role. With the deepening of economic system reform, the reform of state-owned assets management system of administrative institutions has become an urgent issue. In this paper, by analyzing the domestic and foreign administrative institution of state-owned assets management status quo, viewpoint and method, such as content, classified according to the research Angle of view, pointed out the practical significance and theoretical shortcomings of them, for the study of the administrative institution of state-owned assets management of our country to provide some reference.

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Key words: administrative institutions; Management of state-owned assets; Literature review

0 前言
行政事业资产是指由行政事业单位占有、使用的、在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和。包括国家拨给行政事业单位的资产，行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。行政事业资产的表现形式为：流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其他资产。行政事业单位国有资产管理是公共财政管理的重要组成部分。2006年财政部出台了《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》，2016年发布了《行政事业单位资产清查核实管理办法》和《关于开展2016年全国行政事业单位国有资产清查工作的通知》。国家出台多项管理办法来加强行政事业单位国有资产管理，但许多问题仍然存在在管理的过程中。全面规范和加强行政事业单位国有资产管理，是健全国有资产管理体制、完善社会主义基本经济制度的必要举措，是构建与社会主义市场经济体制相适应的公共财政体制框架的必然要求，对财政预算管理制度改革和提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性的进一步推进具有无法忽视的意义。

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1 国外文献综述
Hasina Rasolonjatovo,Evelyne Lande,Victor Harison(2015)，用马达加斯加作为发展中国家的代表进行了研究。通过分析多个关于公共资产管理的案例，他们认为，西方资产管理模式着眼于资产收益方面，该模式并不适合发展中国家和地区使用[1]。
Benedet to Manganelli,Francesco Tajani(2014)提出了一种新型公共资产管理模型，该模型在公私合作伙伴关系基础下，可在不动产管理中应用。私人投资者有减少业务风险，降低投资所需的财政支出，易获银行信贷的支持等优势是该模型的结果之一。模型还表明，在公共管理方面，资产管理成本降低，同时伴随着公共资产保护需求的增多，该方面需求可以给当地社区公共资产附加一个较高的文化和历史价值[2]。
Muhammad Hasbi Hanis,Bambang Trigunarsyah,Connie Susilawati(2011)介绍了印度尼西亚当地政府在采用公共资产管理框架时所面临的挑战。这些挑战是：没有一个制度和法律框架，以支持资产管理应用程序；公共资产的非营利原则，涉及公共资产的多个司法管辖区与管理过程；地方政府目标的复杂性；管理公共财产的非可用性；人力资源的有限性。他们还探讨了地方政府采取和实施公共资产管理框架的实用度。该文的独创性在于印度尼西亚政府的政策制定者、学者和资产管理从业者可建立一个公共资产管理框架，从而高效和有组织的提升公共服务质量[3]。 [资料来源：http://Doc163.com]
2 国内文献综述
2.1从问题与对策角度研究行政事业单位国有资产管理
李俊峰(2009)，行政事业单位国有资产的管理在过去几年被弱化，国有资产流失较严重，主要原因是，国有资产管理的管理意识不强、处理的责任不明确、缺乏标准、账实不符、固定资产会计不规范等，他提出提高意识、建立一个完整的库存系统、增加会计资产管理知识的培训、加强责任意识，完善监管机制以及相关的对策，优化资源配置，国有资产管理制度进一步标准化、制度化，以达到确保国有资产的安全，防止国有资产流失的目的 [6]。
张玲(2013)，指出行政事业单位资产管理信息系统试点工作开始于2009年，试点成功后，在全国行政事业单位实行，国有资产管理工作从静态管理转换为动态管理。但在管理中仍存在一些问题，主要导致这些问题的原因是对资产管理和管理职责的不同强调，不同的管理模式以及以不同的方式实施行政事业单位资产管理信息系统。要通过提高领导水平、完善管理体制、落实国有资产管理信息体系，实现国有资产的动态管理 [7]。
赵建勋(2015)，认为外部监管、资产管理的责任不明确、财务管理不标准造成资产账户不一致、管理意识薄弱、低专业的管理人员是资产管理的问题。然后分析问题产生的原因，可以分为内外两方面，提出一些建议，如规范、加强财务管理单位内部约束，加强国有资产的日常管理，促进国有资产管理信息化，为国有资产的收益管理的使用和处置提供资金支持等 [8]。 [资料来源：http://Doc163.com]
2.2从管理模式角度研究行政事业单位国有资产管理
郭济(2004)从国有资产管理机构管理的必要性和存在的问题进行分析，提出坚持国家的前提下，建立中央政府和地方政府赞助的责任，分别代表国家所有权，权利、义务和责任相统一，管资产和管人集中统一的结合国有资产监督管理机构新系统。在建设过程中，明确预算约束、智能化管理、加强国有资产预算调整制度的统一和资产管理的法制化等问题需要解决[9]。
邓晓兰、王晓芳、曹江(2004)，深圳、南宁为两种不同的管理模式，深圳是政府分级授权管理模式，这种模式是现实的，以产权管理为核心，将国有资产管理纳入法律轨道，更值得在行政机构国有资产中推广。南宁按照市场运作模式,管理国有资产管理机构，并通过政府授权资产管理模式，这种模式在管理国有资产上具有重要的参考价值，经营性事业单位国有资产可参照南宁模式管理[10]。
王燕梅(2009)，各级政府和部门在财政部颁布了《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》之后，摘要行政机构国有资产管理已成为亟待解决的问题之一，突出了管理基础薄弱、资产流失严重、使用效率低、资产配置不公平等问题，从体制、机制、制度等多角度原因进行分析，提出了基于管理体系建设的科学的、具有可行的行政事业单位资产管理模式[11]。 [资料来源：Doc163.com]
张月玲、陈红丽(2010)，在引入国外公共资产管理模式的基础上，简要评述了《行政单位国有资产管理暂行办法》与《事业单位国有资产管理暂行办法》的实施效果，同时对国有资产管理模式的建设进行了分析，并对管理体制建设、管理、优化和管理规定三个方向进行了分析[12]。
2.3从绩效评价角度研究行政事业单位国有资产管理
财政部行政法司课题组(2009)，提出开展资产绩效评价工作是实现行政单位预算资金后续使用成果跟踪评价的重要手段之一，并且能够促使资产管理更加科学和细致。同时，整理了行政单位资产绩效评价所应依照的思路，对行政措施、外部评价和过程评价作用的发挥进行了重点提出。他们介绍了指标设计的原则和方法与资产绩效评价的具体指标并认为绩效评价标准适当宽松，绩效评价对象重点选择等问题在构建绩效评价体系时应予以注意 [13]。
赵爱玲、潘姝(2012)，认为一个明确的产权主体是有效资产管理绩效评价结果的前提。要提高国有资产管理的效率，降低行政成本，配置社会资源，加强政权的基础和国家资产管理的责任，是研究国有资产绩效考核的优点。她们对甘肃省行政事业单位国有资产管理绩效评价进行了实证研究，运用模糊层次分析法，并以国有企也绩效评价体系作为参照，从优化国有资产管理体制、分级管理措施，鼓励各单位、部门、企业激励等两个方面对该地区进行了总结。[14]。

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孙世强、张少茹(2014)，系统分析了日本行政事业资产管理和绩效管理的运用，主要从行政事业资产的含义、管理制度和经营原则三个方面进行分析。在资产运营绩效评价体系中，对行政事业资产绩效的概念、评价主体、评价内容、评价结果进行了详细的分析。他们认为，资产规模最小化是在社会意识整体需求的前提下满足公共服务的要求。随后，描述了日本京都市左京区政府资产绩效管理呈现的良好效果，该分析运用了案例分析法[15]。
谭静、李艳芝(2015)，认为应分类别、分层次进行指标构建。在分类上应区分行政性及事业性国有资产两大类别，并采取分层次设立的模式，首先设计业绩指标，如资产保障水平、资产管理能力、资产运行效率及资产管理运行效果等，之后在一级指标下设二、三级指标，并对各级指标的含义及赋值标准予以详细解释。据此设计出包含指标名字、计算公式、权重、样本值、标准值、评分等内容的指标体系框架。一、二级指标的权重运用层次分析法确定，对于三级指标权重的确定建议采用基于经验判断的专家意见法。随后，绩效评价指标的数值和信息的有效获取和评价标准的建立是衡量行政企业资产绩效评价结果的依据，并详细说明了指标信息获取与评价结果计算方法。最后，对撰写绩效评价报告进行说明[16]。 [版权所有：http://DOC163.com]
另外，还有陈艳利(2014)，以2012年发布的《行政事业单位内部控制规范(试行)》、2006年发布的《事业单位国有资产管理暂行办法》及《关于推进事业单位分类改革的指导意见》作为基础，以内部控制的控制环境、风险评估、内控活动、信息与沟通及监督五要素和资产管理的十个层次作为内容，设计问卷，并对事业单位进行调研，主要为行政类、公益类、营利类三类。通过分析公共机构的内部控制和资产管理状况，指出资产管理的目的不清楚、资产的使用频繁、资产不能定期检查、资产处置过程不透明、资产管理系统不合适及资产管理的内部监督制度并不是完美的等六方面是事业单位尤其是公益类事业单位的特殊问题。它为行政部门和公益类事业单位设计了一种相对清晰、全面的国有资产管理模式，并提出了该模型的实施方式 [17]。
2.4从与预算管理相结合角度研究行政事业单位国有资产管理
王宇轩(2009)，指出预算管理是资产管理的前提，资产管理是预算管理的延伸，二者是不可分割的关系。目前行政事业单位预算管理与资产管理脱节，缺少与其提供的公共产品和服务相适应的人员和资产配置标准，以控制支出为主的预算管理模式与资产存量关联度较低，且缺乏资产管理的绩效考评机制。应从严格执行《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》、明确金融部门的管理职能，做好资产盘点，提高资产配置标准，加强非税收入管理，发展国有资产管理体制等方面来加强二者的有效结合[18]。

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林翰文、林火平(2015)，提出资产管理与预算管理的有机结合是提高财政管理水平的必然选择。中央和多省(区、市)地方财政部门自2006年起，积极探究一种工作机制能够适合资产管理与预算管理相结合，这种工作机制在管理主体确定、基本制度建立、管理基础稳固、管理方式转变、收入管理增强、定额管理促进及国有资产配置部门预算编制等七个方面取得积极成效。但仍存在许多不足之处，为实现资产管理与预算管理的有效结合，通过建立健全国有资产配置标准体系，规范国有资产预算编制流程，加快推广国有资产动态管理信息系统，创新国有资产配置，共享共用机制，加强国有资产收入监管，强化制度约束的监督。既能适应行政事业单位发展的需要，又能节约大量财力，减少浪费，有利于维护国有资产配置的公平与效率，是降低行政成本、建设节约型政府的重要手段[19]。
3 研究述评及展望
由上述梳理可得出，国外学者有关公共资产管理研究多集中在影响公共资产管理水平因素的探索、管理模式的创新以及通过案例与建立模型分析公共资产管理。但相关研究的实践性较弱，且研究对象与视角均较为宏观，业务层面的可操作性较低。国内学者有关行政事业单位国有资产管理的研究主要集中于问题与对策、资产管理模式、资产管理绩效评价及与预算管理相结合等四个方面,且多分析现状和存在的问题，并根据问题提出相应的对策建议，比起国外研究更加注重实践中解决具体问题。然而国内一些研究成果欠缺理论依据，大多是对国家政策法规的解读与延伸拓展,有关研究的实践意义较强而理论基础相对薄弱。 [来源：http://www.doc163.com]
我国要建立与社会主义市场经济相适应的行政事业单位国有资产管理的有效模式，就应进一步解放思想，汲取发达市场经济国家的有关管理经验。根据目前我国行政事业单位国有资产管理现实，对比发达国家政府公共资产管理模式，建立和完善我国行政事业单位国有资产管理模式，具体而言，应在法制化程度、集中化程度、分层程度、分类程度、公开化程度、社会化程度等维度做出调整和创新。
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